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中國如何破解美國的“印太戰略”?

2019-12-13 11:29:20       来源:中國南海研究院

作者指出,在可預見的未來,美中關系可能都會以爭吵爲主。不過,這種爭吵不應當轉化爲零和關系。世界很大,容得下多個超級大國。大國之間如果發生沖突,其結果將會更具災難性,不僅會對沖突方大國本身,也將會對整個世界産生破壞性影響。即便是來一場冷戰,也會對世界造成巨大危險,更何況冷戰有可能在不經意間變成熱戰。中國和美國都應當了解繼續進行碰撞過程的後果。最好的方法就是找到解決這些問題的中間途徑,盡量使得其他爭議問題升級的風險最小化,同時避免固守自我毀滅的態度。


2017年11月,美國提出了印度洋-太平洋戰略(簡稱“印太戰略”),隨後重啓了美國、日本、澳大利亞和印度之間的四方安全對話。2018年12月,美《2018年亞洲再保證倡議法案》(ARIA)生效,旨在“爲美國在印度太平洋地區制定長期的戰略願景和全方位、多領域和原則性的其他政策”。半年後,五角大樓發布了第一份“印太戰略”報告-《印太戰略報告:准備工作、夥伴關系和促進地區網絡化》。美國的“印太戰略”將會對中國的經濟利益、軍事利益和戰略利益、特別是“一帶一路”倡議産生不利影響。鑒此,中國應采取建設性的、和平的、積極的方式進行回應,將“印太戰略”的對華負面影響降至最低。


一、美國提出“印太戰略”的背景及其考量


隨著中國海軍軍事力量的快速增長,美國將中國視爲一個區域性的海上競爭對手。爲了遏制中國在海上的影響力,美國的海軍、海軍陸戰隊和海岸警衛隊加強整合。2015年3月,美國頒布了新版《前沿、接觸、准備:21世紀海上力量合作戰略》,指出“美國的經濟和安全都與印度洋和太平洋上的巨大貿易有著千絲萬縷的聯系。這一地區海域廣闊,因爲其所蘊含的經濟重要性、安全利益和地理位置重要性,決定了需要增加美國在該地區的海軍力量,以便保護美國的利益,並保持美國對于該地區穩定的永久性承諾。”


該文件還聲稱,“中國將其海軍力量擴張到印度洋和太平洋,既帶來機遇,也帶來挑戰。例如,中國支持在亞丁灣打擊海盜活動,通過其醫用船舶進行人道主義援助和執行災難應對任務,並且參與大規模的多國海軍演習。作爲《海上意外相遇規則》(CUES)的簽署國,中國顯示出其接受國際規範、制度和標准的能力。中國的這些行爲與其不斷上升的強國地位相稱。不過,當中國海軍向外擴張時,當中國海軍向聲索領土的其他主權國家使用武力或者以使用武力相威脅時,也會帶來諸多挑戰。”


2017年12月,美国颁布了《美国国家安全战略》,清楚地表明了美国对印太地区的看法。在处理“区域背景下的战略”这一节内容中,它规定“印太”地区在美国全球各地区中位居第一,优于欧洲和中东这两个美国在之前设置的优先区域,表示美国必须整合其军事意愿和军事能力,以便在印度洋-太平洋地区竞争,并阻止在该地区出现不利于美国的变化。《 2018年美国国防战略》则意在“提升美国在军事竞争中的优势”,是美国在印太战略方面的最新政策性文件。该文件清楚地表明,美国认为中国是其世界地位的头号威胁,并且将这一威胁指向于印度洋-太平洋地区。这一地区的海洋空间与中国有着直接的利害关系,是中国最为重要的海洋活动空间,是中国直接相邻的重要战区。在2019年6月发布的《印太战略》报告中,美国提到了一个重要观点,即:中国是一种“修正主义”的力量,将会破坏印太地区各国的自主权,挑战美国的主导地位。


美國還認爲,日本、澳大利亞和印度是其推進印太戰略活動的盟友。在印太地區的這四個國家之間舉行的“四邊安全對話”,則是美國印太戰略的另外一個組成部分。美國正在實施“航行自由計劃”,英國軍艦也已加入這一計劃,從而也成爲美國宏大的印太戰略的一部分。美國、日本和印度開始重新關注的是,要支持並獲得其他小國、特別是印度洋地區其他小國的支持。在印太地區,美國與其盟國將會動用國家權力,在外交、信息、經濟、金融、情報、執法和軍事等多個範圍內進行無縫整合。


二、主要相關方對美“印太戰略”的反應


日本


日本首相安倍晉三早在2007年訪問印度時就清楚地闡明了“印太”這一概念。但由于政治原因,他未對這一概念進行擴展。2017年,安倍晉三政府公布了重要的政策性文件——《2017年日本發展的優先政策》,對“印太”概念進行了具體化操作。


在日本看來,“自由和開放的印太戰略”側重于亞洲和非洲兩個大洲以及太平洋和印度洋現個大洋的結合,日本要促進前述整個地區的穩定和繁榮。日本是石油淨進口國,因而需要確保印度洋和西太平洋海域海上航道的安全和安穩,這是日本的首要任務。航行自由是“自由和開放的印太戰略”的基本支柱。“自由”意味著,其能源供應和能源貿易不受海上威脅;“開放”意味著,其出入兩個大洋及其上覆空域的能力不受任何大國的限制;“開放”還意味著各國之間的貿易互惠、投資開放、協議透明、互聯互通增強,從而加強本地區間的聯系。這些都是本地區可持續增長的必要條件。


日本認爲,中國的威脅不僅來自于有關公海,也來自于中國領土。日本認爲,中國對于東海和南海中的幾乎所有島嶼都提出了主權聲索。日本熱衷于在印太地區維護自由和開放的海上秩序,認爲中國應當停止其在南海地區的陸域吹填工程和海洋地物軍事化進程。如果中國尊重航行自由,如果中國停止挑釁活動,盟國軍隊也將會不再開展針對中國的防務活動。如果中國繼續進行其目前所爲的海上攻擊性活動,盟國軍隊可能會在不久的將來采取新的對華遏制政策。這就有可能在東海地區産生小規模海上沖突,而南海也可能爆發海上沖突。不過,日本認爲,中國應當成爲一個具有包容性的夥伴國,但爲此目的,中國應當遵守國際准則和規則。


澳大利亞


在“印太战略”建构中,澳大利亞处于一个独特的地位。2009年的《澳大利亞国防》白皮书指出,从2009年起到2030年,印度洋将会具有更大的战略意义,将成为一个日益重要的全球贸易通道,特别成为是亚洲和中东之间的能源供应重要贸易通道。然而,该白皮书并没有提到要对中国的崛起进行反制,只是声称美中双方需要管理好美中关系。2013年的《澳大利亞国防》白皮书则强调要确保“印太战略”以海洋环境方面为主,并且重要的是不要对海洋环境管理不当。


然而,2016年的《澳大利亞国防》白皮书和《2017年外交政策白皮书》强调中国崛起所带来的诸多挑战。澳大利亞认为,中国国家力量的增长,包括其军事现代化的深入,将会对2035年时印度洋-太平洋地区的稳定产生重大影响,并强调中国需要在国防政策方面加大透明度,以便向其邻国提供再保证措施。澳认为,中国在南海地区和在东海地区的诸多行动都是重大的“错误做法”,都在挑战着以规则为基础的国际秩序。为此,澳需要在本地区塑造起志同道合的民主国家联盟,以维护基于规则的全球秩序。


印度


爲了維持面向其龐大人口的經濟發展和經濟繁榮局面,印度的能源供應和海上貿易嚴重依賴于印度洋。因此,印太地區是印度的生命線。印度希望將其“東向行動政策”與美國的“印太戰略”聯系起來,以便幫助其在自己印度洋後院內平衡大國關系。


但印度尚未對中國影響力進入印度洋做好適應性准備。其原因之一就是,印度不太願意與美國的“印太戰略”聯系起來,以便借此平衡中國在南亞以外地區的影響力。印度認爲自己是印度洋地區的領導者,並不喜歡讓其行爲受其他大國的支配。不過,印度已經對四邊安全對話再次産生興趣,試圖將其用來反制在印度洋地區日益增長的中國海軍軍事存在。


東盟


東盟成员国没有对美国的“印太战略”形成统一的看法和明确的态度,但它们都对本地区可能发生的长期性权力结构变化表示出忧虑。一些南海声索国,特别是越南,一直在利用美国、日本、印度甚至澳大利亞,将它们作为可能用来平衡中国在该地区影响力快速增长的力量。越南认为,美国的“印太战略”是阻碍中国海上战略推进的重要机会,需要抓住机遇,以便维持越南因为控制南海岛屿、开发南海资源而获得的利益。不过,東盟其他成员国则试图避免在美国和中国之间进行选边站,而是试图在美中两国之间寻求一种平衡,以便维护其与美国结成的战略联盟和与中国交往的经济利益。例如,印度尼西亚就一直在推动東盟宣布東盟版的印太战略愿景,以便保持東盟在美国“印太战略”中的“中心地位”,并以此融合中国的“一带一路”战略和美国的“印太战略”。東盟还发布了《印太展望》这个概念性文件,强调了发展和繁荣等東盟共同利益,表示要更多地、优先地在海洋事务、区域互联互通和实现联合国全球可持续发展目标方面的合作。東盟也一直有着专雄心勃勃的想法:通过双边机制和多边机制,充当大国间力量稳定平衡的经纪人。


三、美“印太戰略”走向


早在特朗普政府于2017年11月正式提出建立“自由和開放的印太”秩序之前,澳大利亞、日本和印度等国家就已在政府层面和学术层面提出了与此有关的想法。总的来说,在这四个国家中的一个共识是,印度洋和太平洋一个连接起来的地缘政治单位,需要加强各国之间在海洋问题、国防、经济和外交方面的合作。美国是“印太战略”的领导力量,中国是其针对的主要目标,印度是美国的主要依赖对象国。


從“印太戰略”及其後續安排來看,美國主要關注兩點。第一,在包括東南亞和印度洋在內的印太地區中,阻止中國獲得絕對的權力;例如,阻止中國在海洋問題方面取得壓倒性優勢,阻止中國在區域經濟發展方面取得絕對支配權,阻止中國在地區安全和經濟規則制定方面取得絕對話語權。第二,在印度洋-太平洋地區,維持美國在海上通道和區域經濟議程等方面的控制權。一方面,美國通過支持印度,建立四邊安全合作機制,以便應對中國可能獲得的單邊性、壓倒性力量優勢,試圖將中國排除在這一區域經濟秩序和安全秩序的構建之外。另一方面,通過“印太戰略”,美國將印度納入其領導的地緣政治架構中,以便維持美國對南亞地區和印度洋地區安全建設和經濟秩序建設的影響力。


四、美“印太戰略”對中國的挑戰


從中國的角度來看,美國“印太戰略”的真正意圖是要建立一個反對中國的排他性區域集團。這一戰略的實施至少將在三個方面給中國帶來挑戰:戰略縱深、區域經濟合作和區域重大利益保護。


首先,美国“印太战略”会引发美国与中国之间的战略冲突。经过40多年的发展,中国已经成为国际体系中不可或缺的参与者和捍卫者。在这一过程中,中国的利益已经扩展到全球各地。尤其是,中国已经成为世界第二大经济体,是世界最大货物贸易国、最大能源进口国,中国的对外直接投资已经遍及189个国家和地区,对外投产总额达到1.8万亿美元。此外,还有1000多万中国人在世界各地学习和工作。美国依然是世界上最大的经济体,依然是军事上和政治上的超级大国,其盟国、伙伴关系国、军事基地、跨国公司和情报机构遍布全球各地。而且,从这个角度来看,中国的海外利益不可避免地会遇到来自美国的竞争和压力。不能把正在进行中的“贸易战”视为中美关系之间的一个孤立事件。在美国反对中国崛起成为世界第一经济强国的更多努力之中,中美贸易战只是其中的一小部分。甚至欧盟、日本和澳大利亞也是正在进行之中的这场贸易战的一部分。


其次,美國“印太戰略”會對中國發起的區域經濟合作倡議産生不利影響。正如許多美國學者所論證的那樣,中國的“一帶一路”倡議是一種戰略性安排,其目的是在地緣政治和地緣經濟兩個領域內擴大中國的影響範圍。美國在提出“印太戰略”時,其部分意圖是抵消中國對美國在印度洋-太平洋區域秩序中所占主導地位而可能産生的影響。因此,盡管美國沒有對其“印太戰略”提供財務性承諾,但其印太戰略必然會對中國“一帶一路”倡議的實施構成競爭性挑戰。


最后,美国“印太战略”会在南海局势管控、海洋权益维护方面对中国构成挑战。自2012年以来,美国一直深度卷入到中国与菲律宾、越南、马来西亚和文莱之间的领土争端和海洋管辖权争端之中,同时迅速加强了美国在在南海地区的军事部署。在特朗普政府执政期间,美国在南海地区针对中国进行的自由航行计划超过14次,并邀请英国进行联合军事演习。南海问题已成为美国遏制中国经济力量、政治力量、外交力量和军事力量进一步扩大的工作抓手。在美国的“印太战略”框架内,美国将会进一步加强其在南海地区的兵力部署,对中国进行抵近侦察和情报收集。与此同时,美国还将会与日本、澳大利亞、英国、印度和越南合作,在南海地区建立起一个反华阵营。因此,美国在“印太战略”实施后,将会在诸如南海行为准则(COC)磋商、南海岛礁建设和南海设施部署等相关问题上对中国施加压力,以便制约中国的行动。


然而,由于内部和外部的诸多限制,美国“印太战略”对中国的实际影响将会非常有限。首先,实施“印太战略”不是特朗普政府的首要任务。因此,美国不会投入太多资金来推动“印太战略”,尤其是不会在基础设施和交通项目方面投入太多资金。事实上,虽然一些美国高级官员一再声称会向本地区国家的诸多项目提供大量资金,但真正兑现的非常少见。其次,特朗普总统经常免去助理国务卿等实施“印太战略”的关键性官员的职位,也阻碍了美国“印太战略”的实施。第三,在美国与其合作伙伴国之间还存在公开化的诸多争议:美国更多地强调“印太战略”中的安全因素,而日本、澳大利亞、印度和東盟则更喜欢印太战略中的经济合作。事实上,日本与中国已经就共同投资于“一带一路”倡议下的第三方市场签署了谅解备忘录,澳大利亞商人们也在游说政府增进与中国之间的经济关系。最后,美国的诸多盟友怀疑特朗普对实施印太战略所做的承诺,而该地区的小国,特别是東盟诸国,在很大程度上仍然不愿推动美国的印太战略。


五、中國的應對


在地缘经济和地缘战略两个方面,印度洋-太平洋地区已经成为一个具有重要意义的地区。该地区重获世界关注的主要原因是:它是中国经济崛起和军事崛起的重要海洋空间。在这种背景下,日本提出了“自由和开放的印太战略”,美国提出了印太战略,印度提出了“东向行动”政策,澳大利亞提出了海洋战略。这些战略加在一起,提出了一个主要的目标:反对中国的崛起。在未来几十年内,本地区可能会继续出现下列情形:经济上相互依赖,战略上相互竞争,多套规则竞争性共存。在可能出现的这种世界权力竞争中,中国应当如何向前发展并保持稳定增长?


1.在全球問題上與主要大國進行合作


要應對海盜、恐怖主義、毒品犯罪、人口走私、武器走私、全球流行病、氣候變化、環境退化和環境保護等非傳統威脅,需要進行實質性的國際合作。在進行這些國際合作時,需要相應的資源投入、財政支持、能力建設和技術支持。在這些國際合作中,中國應當繼續發揮主導作用,以便在國際社會中建立一個積極的中國國家形象,並成爲國際體系中更加負責的參與者。


2.審慎評估美國實力


美國仍然是世界上首屈一指的經濟強國和軍事強國。美國經濟現在表現良好,失業率創下25年來最低記錄。特朗普提出“讓美國再次偉大”,贏得了美國選舉人團制度的衷心支持。盡管美國媒體想讓美國公衆反對特朗普,但特朗普可能還是會贏得第二個任期。中國應該爲可能出現的特朗普總統第二個任期做好准備。美國仍然有能力獲得許多發達國家的支持。


3.做好面對日益增長的民族主義准備


在美國和一些歐洲國家,出現了一種新形式的民族沙文主義。一些美國人認爲,中國的增長對于美國的就業機會和社會公正都造成了負面影響。其他一些國家可能會認爲,中國日益增強的影響力削弱了他們國家的文化認同感和國家主權。一些國家可能會認爲,中國資助和中國留學生的蜂擁而至損害了他們國內機構的學術自由。中國應當注意到這些看法,並采取防範性措施。


4.反對經濟學家們的對華指責


在過去的四十年裏,中國已成爲世界上第一貨物貿易大國。中國在經濟上已經超越日本,積累了大量外彙儲備。這些都增強了中國人的信心,但卻引發了美國及其西方盟友的擔憂。美國正在辯論進行不公平的多邊貿易、出賣美國工人利益、將制造設施轉移到外國等行爲。雖然這些行爲這實際上都是經濟全球化的結果,但美國現在惡劣地、大張旗鼓地聲稱,這些都是掠奪性的中國經濟政策所致,都以犧牲美國爲代價,都使中國受益。不幸的是,中國現在必須向全世界證明:這些情形不是中國所采取的“掠奪性經濟”政策的結果,而是經濟全球化和自由市場經濟的副産品。


5.應對所謂“債務陷阱”外交


有人指責和爭論說,中國爲了征服發展中國家,故意向其發放貸款。中國非常清楚這些國家無法償還貸款,然後利用其無法償還貸款而控制了其國有資産。這些人一再用來支持其聲稱中國進行“債務陷阱”外交的典型例證就是斯裏蘭卡的漢班托塔港口,但其實該港口的交易還與許多其他問題有關。這種指責進一步聲稱,中國的經濟合作和軍事措施相互配合,意在統治亞洲、非洲乃至全世界。中國的決策者和國有企業在向發展中國家提供貸款時必須非常謹慎,必須通過具體項目的經濟存活能力或者該國的整體經濟發展水平來確定其貸款償還能力。


6.讓參與國家從“一帶一路”中分享紅利


美国、日本、澳大利亞、印度和一些欧洲国家都认为,“一带一路”的相关项目是中国扩大其战略影响力的宏大计划的一部分,是其所选地理位置有着战略意义的国家的军事支柱。虽然不应当把“一带一路”当成一种新的殖民形式,但中国在推进“一带一路”下的具体项目时,应当使其着眼于贸易上的互联互通。一旦资金在伙伴国家流动起来,一旦就业岗位在伙伴国家创造出来,这些指责就会归于无效,就会遭到人们的反对。


7.推動技術創新發展


許多指責聲稱,中國公司采用暗中進行或者通過不公平商業交易的方式,竊取了西方國家的很多先進技術。這些批評者還認爲,中國國內市場和各個行業中都存在不公平的保護主義,西方國家無法在華進行實質意義上的投資。對此,中國應當加強法律方面的研究工作,增加開發項目數量,禁止網絡間諜行爲、盜竊技術他國技術或者知識産權的行爲。


8.友好解決周邊海上有關爭議


中國對南海和東海的島嶼和海洋地物提出了聲索,使得爭議海域地區穩定局勢受到影響。中國在這些爭議島嶼上建立和部署軍事力量,讓人誤以爲中國在謀求霸權,並且不尊重國際法。這可能會引發沖突。中國應當顧及南海地區和東海地區鄰國的利益,努力解決這些問題。


9.積極參與多邊和雙邊機制


雖然特朗普領導下的美國正在脫離雙邊機制和多邊機制,但中國應當強化這些機制。這會産生雙贏結果。這是最好的時機。特朗普將會嘗試通過單方面的努力,讓中國遵守其諸多要求,如要求中國開放市場、國家不得卷入經濟活動。中國應當采用良性方式,發展強而有力的多邊機制,以便應對這一威脅。中國應當參與“一軌”的官方外交和“二軌”的非官方外交,進行多種討論,這將會大大有利于上述努力。中國應當進行人員接觸,借助佛教和文化進行對外聯系,爲有抱負的那些國家提供技能,幫助其發展,從而可以極大地幫助它們建立信心。中國應當打破一種荒誕說法,並向世界明確表示:中國並不打算成爲一個修正主義國家。


在可預見的未來,美中關系可能都會以爭吵爲主。不過,這種爭吵不應當轉化爲零和關系。世界很大,容得下多個超級大國。大國之間如果發生沖突,其結果將會更具災難性,不僅會對沖突方大國本身,也將會對整個世界産生破壞性影響。即便是來一場冷戰,也會對世界造成巨大危險,更何況冷戰有可能在不經意間變成熱戰。中國和美國都應當了解繼續進行碰撞過程的後果。最好的方法就是找到解決這些問題的中間途徑,盡量使得其他爭議問題升級的風險最小化,同時避免固守自我毀滅的態度。


(作者简介:吴士存:中國南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席;贾亚纳斯?科隆伯格:斯里兰卡前海军司令、上将,斯里兰卡探路者基金会主任)


原文刊載于香港《中國評論》2019年第12期。